Zakon RS o sukobu interesa protivriječan i nedorečen

Transparency International Bosne i Hercegovine izvršio je analizu Zakona o sprečavanju sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, poredeći ga sa relevantnim zakonima na državnom, entiteskom i nivou Brčko Distrikta i povlačeći paralele između pojedinih rješenja, te analizirajući međusobnu usaglašenost Zakona RS sa krovnim zakonima na nivou BiH. Analiza Zakona će biti dostavljena i Komisiji za utvrđivanje sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske.

Zakon o sprečavanju sukoba interesa u organima vlasti RS (u daljem tesktu: „Zakon RS“) donešen je u julu 2008.g. od strane Narodne skupštine RS. Pod sukobom interesa podrazumijevaju se situacije u kojima izabrani predstavnik, nosilac izvršne funkcije ili savjetnik, ima privatni interes koji je takav da može uticati na nepristrasno i objektivno vršenje njegove dužnosti (član 2, stav 1).

Prije svega, bitno je izdvojiti formulaciju iz stava 2, član 1 Zakona, po kojoj se određena pitanja uređena ovim zakonom mogu drugačije urediti posebnim zakonom. Ovdje se otvoreno postavlja pitanje zašto zakonodavac smatra da zakonska rješenja iz tek donešenog Zakona RS ne bi trebalo uređivati izmjenama i dopunama istog Zakona, već nekim drugim zakonom. Naime, nije jasno kako je moguće da se nekim drugim zakonom mijenja Zakon RS, jer su svi zakoni iste pravne snage, te nisu jasne namjere zakonodavca kada otvara vrata za eventulano kršenje ustavnih principa o usklađenosti zakona jednih sa drugim i unaprijed ustavno amnestira neke buduće promjene u zakonodavstvu vezano za oblast sukoba interesa.

Krug lica na koje se odnosi Zakon RS jasno je definisan i njime su na određeni način samo dalje razrađene i ponovljene odredbe Uputstva za primjenu Zakona na BiH nivou koji je donijela Centralna izborna komisija (CIK). Neophodno je naglasiti da je CIK ovo Uputstvo početkom prošle godine stavio van snage, što je izazvalo razne kontroverze jer je time CIK faktički suspendovao primjenu državnog Zakona na nivou entiteta i Brčko Distrikta i stvorio pravnu prazninu za ove nivoe vlasti, baš u vrijeme prije održavanja lokalnih izbora.

Iako je jasno definisan, krug lica na koja se odnosi Zakon RS znatno je uži u odnosu na Zakon na državnom nivou, jer se ne primjenjuje u slučaju tzv. tazbinskog srodstva. Ovakvo rješenje zasigurno ne doprinosi prevenciji sukoba interesa u organima vlasti u RS, iImajući u vidu domaću praksu da bliske veze sa politikom predstavljaju „ulaznicu“ za zaključenje unosnih poslova sa organima vlasti. Isto tako, poznajući uobičajenu praksu da visokopozicionirani javni službenici putem preduzeća u svom stvarnom vlasništvu, ali pod formalnom registracijom i vlasništvom bliskih srodnika, koriste svoj privilegovani položaj i sa tim preduzećima zaključuju razne ugovore protežiranjem kroz postupak javnih nabavki, ovakvo rješenje u  Zakonu ne djeluje ohrabrujuće.

Još jedna kontroverza proizlazi iz člana 3, koji propisuje da: „Izabrani predstavnici, nosioci izvršnih funkcija i savjetnici ne mogu, u vrijeme dok vrše javnu funkciju i 3 mjeseca nakon prestanka javne funkcije, biti članovi nadzornog odbora ili direktori javnih preduzeća“. Odredbe stava 1. i 2. ovog člana za javne zvaničnike u jedinicama lokalne samouprave odnose se samo na javna preduzeća  koja je osnovala jedinica lokalne samouprave u kojoj oni vrše funkciju. Nameće se zaključak da javni zvaničnici u organima vlasti na nivou RS mogu biti članovi nadzornih odbora i direktori javnih preduzeća koja su osnovale jedinice lokalne samouprave i obrnuto, a da avni zvaničnici sa lokalnih nivoa vlasti mogu biti članovi nadzornih odbora i direktori javnih preduzeća koje je osnovala Republika Srpska.

Zakon RS podrazumijeva i uži krug institucija u kojima javni zvaničnici mogu doći u potencijalni sukob interesa u odnosu na ostale tri jurusdikcije, zatim uži krug funkcija (samo članovi nadzornih odbora i direktori javnih preduzeća u RS), te kraći rok (3 mjeseca od dana prestanka javne funkcije) za preuzimanje navedenih funkcija u odnosu na BiH, FBiH i BD (gdje je rok 6 mjeseci). Rok od 3 mjeseca nakon isteka funkcije javnih zvaničnika, u kome ova lica ne mogu biti članovi upravnih i nadzornih odbora i direktori privrednih društava koja su poslovala sa državom, je veoma kratak i zanemarljiv, jer ne sprečava bivšeg javnog zvaničnika da u novom kapacitetu pregovara sa vladom, a nakon isteka tog roka zaključi formalan ugovor. Naime, javni zvaničnici nakon isteka funkcije svoju nesumnjivu moć i uticaj, kao i povlaštene informacije stečene tokom vršenja javne funkcije, nakon prestanka funkcija ne bi smjeli koristiti za ugovaranje unosnih poslova sa državom, sada u novom kapacitetu uspješnih privrednika.

Zakonom RS je otvoreno i jedno veliko pravno i tehničko pitanje, a vezano je za nadležnosti nad primjenama zakona na različitim nivoima, odnosno za odnos CIK BiH, koja ima obavezu primjene  za nivo BiH, FBiH i Brčko Distrikta, i Komisije RS, koja ima zakonsku obavezu da primjenjuje Zakon RS na teritoriji RS.

Komisija RS, između ostalog, ima nadležnost da donosi odluke o tome da li neko djelovanje ili propust djelovanja predstavlja kršenje Zakona, dok je članom 17 propisano da se protiv odluke prvostepene Komisije može podnijeti žalba Komisiji za žalbe, koju, kao i u prethodnom slučaju,  imenuje Narodna skupština RS na period od 4 godine. Ako se ovo stavi u kontekst izbora članova Komisije, jasno se zaključuje da će postupak primjene Zakona RS biti veoma politički motivisan i politički kontrolisan. Zakonodavac u RS je odlučio da uvede dvostepeni upravni postupak u vezi sa primjenom Zakona RS, dok na ostalim nivoima vlasti, gdje CIK BiH ima nadležnost, postoji samo jednostepeni upravni postupak, nakon čega je moguće uložiti žalbu Apelacionom vijeću Suda BiH (sudska kontrola upravnih akata). Dakle, u RS se kompletan proces odvija na nivou organa uprave, izabranih od strane NSRS, dok je na nivou BiH drugostepeni organ – organ sudske vlasti.  

Kada se konačnim rješenjem u upravnom postupku utvrdi da se javni zvaničnik nalazi u sukobu interesa, prema članu 18 Zakona, ima dodatni rok od 30 dana da „riješi sukob interesa“. Ova zakonska formulacija nije jasna jer, kako izgleda, ostavlja na volju javnimm zvaničnicima da sami pronađu način kako da „riješe sukob interesa“.

Nejasan je i odnos između Komisije RS i CIK BiH, jer Komisija RS nema nikakve nadležnosti vezane za izborni proces (koji u potpunosti implementira CIK BiH, u saradnji sa lokalnim-opštinskim izbornim komisijama), pa se postavlja pitanje da li će CIK BiH reagovati na utvrđeni sukob interesa od strane Komisije RS nakon što Komisija RS „konačno rješenje o utvrđivanju sukoba interesa dostavi nadležnom organu“. Ovo je posebno važno, uzevši u obzir da nema drugog nadležnog organa osima CIK-a, a naročito što nisu isti zakonski uslovi za postojanje sukoba interesa u, recimo, Federaciji BiH i RS, i što Zakon RS nije u skladu sa Zakonom BiH.

Pored toga, vidljivo je da Komisija RS ne može na bilo koji način, i kada konačnim rješenjem utvrdi postojanje sukoba interesa u pojedinačnom slučaju, privremeno ili trajno suspendovati javnog zvaničnika  u sadašnjem mandatu (osim novčane kazne), već ga samo može proglasti nepodobnim za kandidovanje na bilo koju neposredno ili posredno izabranu funkciju u periodu od 4 godine nakon donošenja konačnog rješenja o utvrđivanju sukoba interesa. Time, i pored utvrđenog sukoba interesa, javni zvaničnik faktički može ostati na poziciji koju trenutno obavlja (plus pomenutih 30 dana koji im daje dodatni rok da „riješe sukob interesa“), jer ne postoji mehanizam koji ga može natjerati da napusti sadašnju funkciju osim prijetnje za buduće izbore. Ako Komisija javnom zvaničniku utvrdi sukob interesa u toku prve godine izbornog procesa, on se neće moći kandidovati u roku od 4 godine, ali ništa ne garantuje da ga se može „natjerati“ da napusti sadašnju funkciju.

Opšti zaključak je da je Zakon o sprečavanju sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske manje restriktivan u odnosu na ostalo zakonodavstvo u ovoj oblasti. Ovo dovodi do nejednakog pristupa prema licima koja se nalaze u istoj pravnoj i faktičkoj situaciji, s tim da postojanje takve situacije u Republici Srpskoj ne predstvalja kršenje Zakona, dok u isto vrijeme u drugim jurisdikcijiama u BiH predstavlja kršenje Zakona.

Komparativna analiza – ZAKON O SPREČAVANJU SUKOBA INTERESA U ORGANIMA VLASTI REPUBLIKE SRPSKE